張福慶

工研院環安中心

   副研究員

一、前言

隨著經濟快速發展，與製程密切相關的職業安全衛生(Occupational Health & Safety, OHS)問題已深受關切，世界上越來越多的組織已開始重視其在職業安全衛生方面的表現和社會形象，並期望以系統化的方法來推行職業安全衛生管理活動，來滿足法律規定和營運方針的要求，降低職災機率以促進企業永續發展。

在第13屆世界勞工安全衛生會議中，工業先進國家明確地提出全球各企業應採用一致化的安全衛生標準要求來保障員工的安全與健康，並嚴厲譴責開發中國家以犧牲勞工安全健康為手段，達到降低生產成本之惡劣行為，同時提議以貿易制裁實施職業安全衛生與環保成效不彰之國家。對於機械安全標準一致化的CE標誌也於1995年1月1日公布，要求任何輸歐產品不得低於歐洲產品安全標準，這不僅是歐洲大陸的認知，同時更引導全球的安全觀念，即產品在設計階段即考量危害消除措施及安全防護設計，以保護使用者的安全。繼BS 5750成為ISO 9000國際品質系統、BS 7750成為ISO 14000國際環境管理系統之後，英國標準協會(British Standards Institute, BSI)，又於1996年頒佈「BS 8800職業安全衛生管理標準」，雖然未依過去ISO系列發展模式發展成為國際職業安全衛生管理標準，但世界各工業先進國家對其本身制定相關之國家標準卻未曾停息，並於1999年4月15日十多家驗證公司在BSI之領導下制訂完成了職業安全衛生評估系統OHSAS 18001(Occupational Health and Safety Assessment Series)，提供驗證機構一致性的驗證標準，又在2000年2月15日公佈OHSAS 18002驗證指引，頓時成為各組織推行職業安全衛生管理系統之標竿。由此可見，以系統化的架構來建置一個全方位的職業安全衛生管理系統，是未來安全衛生管理工作發展的趨勢。

然而，檢視我國勞工安全衛生管理制度推行現況，雖有勞工安全衛生法令及其他相關法令規範，但因事業單位決策階層未將職業安全衛生管理理念融入企業的經營績效中加以整合，而導致職業災害仍持續不斷發生。因此，勞委會於1994年起推動自護制度，希望藉由引導鼓勵方式，帶領事業單位朝著正確的安全衛生管理方向去執行，由1995年度榮獲自護單位標誌的53家，迄2000年增加至139家（如圖1），而三年榮譽標誌之家數亦由12家增加至90家（如圖2），顯見事業單位對安全衛生工作之推動已漸具有認同感。但以目前職業安全衛生發展趨勢而言，原自護制度中所要求的要項並不能符合OHSAS 18001之要求。所以，勞委會為協助事業單位以自護制度為基礎，建置以PDCA管理架構（Plan-Do-Check-Action，PDCA，如圖3）的職業安全衛生管理系統，於2000年委託工業技術研究院環境及安全衛生技術發展中心進行自護制度之改版工作，期使能夠降低推行自護制度之管理成本，提昇事業單位參與自護制度之意願，並健全職業安全衛生管理體制，落實自主管理，致力改進安全衛生設施，以防止災害發生。

圖 1  84-89年度自護單位家數之統計

圖 2  84-89年度自護單位標誌有效期限分佈統計

圖 3  PDCA管理循環之架構

二、事業單位安全衛生自護制度簡介

行政院勞工委員會為降低我國全產業職業災害發生率，一直積極制訂相關策略，從法規標準制訂、勞工檢查制度、逐廠取締策略、重點檢查策略、自動檢查、監督檢查及輔導服務等策略，以達到法令要求。然而隨著新世代製程技術的研發，使得工業之規模日益更新與擴大，同時因儀器或裝置設備失常、人為操作錯誤、設計或管理失當等原因所造成的工業災害隨之增大。因此，行政院勞工委員會認知若單以政府有限的人力將無法有效督導所有事業單位進行安全衛生改善工作，而且不論政府的勞工安全衛生法令、規章訂得多嚴密，亦將無法涵蓋所有工廠內的不安全行為及狀況，惟有事業單位願意主動針對其工廠特性提出一套周全的安全衛生管理計畫，預防並控制危害之發生，才能真正達到降低職業災害的目的。有鑑於此，勞委會於1992年度委託工業技術研究院工業安全衛生技術發展中心（目前改制為環境及安全衛生技術發展中心）研究發展事業安全衛生自護制度，並於1994年11月23日發佈「事業單位安全衛生自護制度實施要點」，正式開始推動此制度。

我國事業單位安全衛生自護制度乃參考美國職業安全衛生署之自護計畫、南非國家職業安全協會的五星評等系統、美國國際損失控制協會所發展之國際安全評分系統、ISO 9000系統及勞工委員會所制定之「選拔全國性推行勞工安全衛生優良單位及人員實施要點」中之評鑑架構、項目建立而成，藉以強化國內事業單位之安全衛生工作。

自護制度的評鑑內容包括安全衛生基本資料及安全衛生計畫兩大部份，主要評鑑項目為勞工安全衛生管理規章、事業單位工作場所安全設備措施、勞工安全衛生組織、人員設置及運作、危險物及有害物之管理、勞工作業環境測定及監督計畫、醫療衛生服務及勞工健管保護措施、機械、設備之管理、童工、女工從事危險性、有害性工作之監督管理、勞工安全衛生教育訓練及宣導計畫、事故調查處理制度及緊急應變計畫等十大項。

自護制度為一個自願自發性的安全衛生制度，並無法令上的強制性。惟為鼓勵事業單位參加，勞委會在規劃設立此一制度時，透過行政協調，提供參加自護制度之事業單位，施予火災保險優惠費率(榮獲三年自護單位標誌為8%，兩年自護標誌為6%及一年者為4%)，得申請優先提供安全衛生技術輔導、頒予榮譽標誌、公開表揚等措施，藉以提升事業單位參與該制度之誘因。另一方面，對於已加入自護制度的事業單位，如其安全衛生成效不彰，評鑑結果與事實不符，勞動檢查機構及地方主管機關得將督導紀錄送勞委會處理。

依修正前「事業單位安全衛生自護制度實施要點」第二條所述，自護制度適用對象為勞工安全衛生法第四條所規定之事業，因而於此制度發展初期，為取得最大效益，乃先以佔大多數之製造業的特性來規劃發展，但由於各類型事業單位間之作業環境與工作內容特性仍有一定程度之差異，為使此制度能更適用於其它類型事業單位，行政院勞工委員會為了擴大原有制度內容適用範圍，於是加以修訂原製造業版本，以發展更符合其它類型事業單位之作業環境與工作內容特性的版本，累計至1999年6月底計已完成一般製造業、運輸業、倉儲業、通信業、自來水業、電力供應業、燃氣業、餐旅業及醫療保健服務業等共九類版本（營造業之特性與其他行業有很大的差異，因此另訂其適用之版本）。

表 1  BS  8800/OHSAS  18001與自護制度之特性比較

上述各類版本，雖然較能切合不同行業特性之需求，但在整體管理上之成本較高，尤其自護制度係主要以法令要求為基礎之安全衛生評鑑系統，當法令要求有變更時其相關之評鑑基準勢必要適時修訂。且以目前職業安全衛生發展趨勢而言，自護制度與OHSAS 18001雖同屬提昇安全衛生之工具，兩者間有一定之相似性，尤其是自護制度主要以法令要求為主，此與OHSAS 18001中法規符合性查核之要求相似，且其第一部份之安全衛生基本資料的整理更有利於事業單位在安全衛生規劃（Plan）階段工作之進行。但是自護制度中所要求的要項並不能符合OHSAS 18001之要求（如表1為OHSAS 18001與自護制度之特性比較），因此，勞委會於2000年底依據OHSAS 18001之精神與條文內容完成自護制度之整合修正，並於2001年5月修正公布「事業單位安全衛生自護制度實施要點」，讓自護制度能與推行OHSAS 18001標準運作之工作項目相配合，藉以提昇自護制度推行之誘因。

三、修訂後自護制度之內容概述

自護制度評鑑問項修正之重點說明如下：

(一) 針對已訂定之分業自護制度，在保有其分業特性下，進行整合，俾以增加管理修訂上之容易性及降低管理成本。

(二)依據OHSAS 18001驗證條文之要求，將原十個單元各問項之屬性重新調整編排，並適度增加或修訂原未要求之事項，如風險評估、法令規章和其他安全衛生事項要求、管理階層審查等，以提升自護制度推行之誘因，並符合國際間相關標準之發展趨勢。新版本之問項分為七個單元，表2為修訂後之自護制度實施要點與OHSAS 18001之對照表。

此外，在4.4.6作業管制一節中規範對於已鑑認出重大潛在風險需採取有效之控制措施，至於需有哪些控制措施，並無明確規範，而需依據組織之風險特性而定，但在法令中對於具有重大潛在危害之作業、設備、環境等均有其最低之要求，因此將自護制度中與此單元有關之部分彙整於此。

(三) 針對修訂前同一項安衛管理工作分成好幾個評鑑問項之部分重新彙整編排，縮減問項數或將其成為評分之基準，使各問項之編撰方式和得分要求更合理。如表3：將勞工安全衛生委員會組織運作之三個問項（3.3.1.1至3.3.1.3)彙整成一項（3.1.7）。

此外，在6.1績效量測與監督一節中，依據OHSAS 18001之要求提出相關之稽核問項，並須考量主動式與被動式之績效量測，而原有關作業環境測定乃屬於主動式績效量測之一部分，因此將其調整至此節中。

(四) 取消R問項、基本問項和進階問項（＊）之區別，因此修訂後之自護制度無R問項中有任一不符合者即無法成為自護單位之狀況發生。

(五) 修改原每一問項一分之評分方式，而改成依其執行成效給予不同的評分：不良、可、良、優、不適用（如表3），不僅可讓事業單位清楚目前安衛績效之水準，亦給予事業單位持續改善安衛績效之方向。

(六) 依據各單元之重要性，給予不同之分數權重（如表4）。在配分考量上，因為法令之要求事項是事業單位必須確實執行安全衛生工作的最低要求，因此給予較低之配分權重，如第4單元作業管制措施之問項題數佔整個問項題數約十分之六，其配分僅有40分，但第1單元安全衛生政策和第2單元規劃與管理方案對安全衛生管理之成效具有重大的影響，因此問項題數雖然不多，但其配分權重卻各佔10分。

表 2   自護制度（修正版）與OHSAS 18001之對照表

(七) 修訂後之自護制度取消依得分高低而給予一年、二年或三年自護單位標誌之區分（如表5），一律將其改為得分達70分以上經自護評鑑委員會審查通過者即授與自護單位標誌。

修訂後之自護制度計有105個稽核問項，除依據OHSAS 18001之要求新增12項外，其餘93項為製造業版本之148個稽核問項與其他行業版本之問項經過重新彙整編排而成。暫不考慮其配分權重，對於不實施OHSAS 18001之事業單位，可得之最高分約為88分，而在2001年底依修訂版本提出申請並經評鑑認可取得自護單位之23家中有將近一半以上之事業單位尚未開始推動OHSAS 18001，因此，以70分為取得自護單位標誌最低標準，對事業單位來說應不難達成，不僅可激勵事業單位推行自護制度，以持續改善安全衛生績效，亦可鼓勵事業單位將自護制度作為達成OHSAS 18001標準之準備作業，藉以建立完善之職業安全衛生管理體系，降低職業災害之發生。

表 3  自護制度評鑑問項整合前後之比較範例

修    訂    前	修    訂    後
3.3.1.1貴單位是否依法設置勞工安全衛生委員會並製作名冊？ 3.3.1.2貴單位勞工安全衛生委員會是否定期開會並留備紀錄？ 3.3.1.3貴單位對於勞工安全衛生委員會議之結論及建議事項是否實施追蹤管理，或應用於相關部門採行改善措施？	3.1.7貴單位是否設置勞工安全衛生委員會並定期召開會議、研議事項追蹤？	不良	未依法設置或未每三個月召開會議一次。
		可	依法設置，並每三個月召開一次會議，且留有紀錄。
		良	對於會議之決議事項有進行追蹤管理。
		優	對於會議之決議事項至少有九成以上已追蹤處理完成。
		不適用

表 4  自護制度修訂版之配分一覽表

表 5  修訂前自護制度榮譽標誌有效期限之評定標準

(八)統稽核需要考量整個政策與作業程序，以及工作場所的條件及實務。因此依據OHSAS 18001之要求修訂自護制度中有關稽核之相關問項，而且新修訂之「事業單位安全衛生自護制度實施要點」第十三點中規範：自護單位於自護單位標誌有效期限內，每一年由稽核員實施稽核一次以上，並將稽核結果連同改善計畫或推行計畫執行情形於次年一月底前函報勞委會備查。不僅已強調稽核在管理系統循環運作機制上之重要性，更能落實自護單位持續改善安全衛生之績效。

四、新版自護制度與OHSAS 18001之差異

新版自護制度雖然是依據OHSAS 18001之精神及要求加以修正，但因自護制度在設計之初主要是針對中小型事業單位，並期望藉由持續改善之機制建立適當且完善之安全衛生管理體系，因此在考量中小型事業單位之人力與資源，以及激勵事業單位參與自護制度之前提下，仍有一些OHSAS 18001之要求（尤其是4.4.6作業管制）並未納入自護制度之稽核問項之中，事業單位若想藉由自護制度之推展進而取得OHSAS 18001之驗證，仍須特別注意下列相關事項：

(一) 安全衛生政策對事業單位之安全衛生風險的性質及規模須是合宜的，且可向利害相關者公開。

(二) 風險評估之範圍應涵蓋所有人員進入工作場所之活動(包括分包商及訪客)以及工作場所中由事業單位或其他單位所提供之設施。

(三) 與事業單位有關之法令規章與其它要求事項的相關資訊應傳達給員工及其他利害相關者。

(四) 在設定目標時亦應考慮利害相關者的觀點，且需與安全衛生政策一致（包括對持續改善之承諾）。

(五) 在自護制度2.4安全衛生管理方案一節著重在法令上之職業災害防止計畫，但在OHSAS 18001之要求為制定並維持一個或多個安全衛生管理方案，以達成其目標，因此，未來事業單位在研擬安衛計畫時應確保能達成其所設定之目標。

(六) 應指派高階主管中之一員（例如大型組織中之執行委員會成員）為管理代表以負特殊責任，俾確認安全衛生管理系統的各項要求係根據本標準而建立、實施及維持的，並確認向高階主管報告安全衛生管理系統的績效以供審查，作為改進安全衛生管理系統之依據。

(七) 在OHSAS 18001之4.4.6作業管制一節規範事業單位對於不可接受風險、不符合法規或其他要求事項之作業或活動，應採取有效之管制措施，藉以降低或消除可能產生之風險，但在自護制度第4章作業管制中評鑑項目幾乎是國內法規之相關規定，因此，未來事業單位要推動OHSAS 18001時，應再依其要求建立適當且有效之作業管制措施。

(八) 應要求所有提議之矯正及預防措施，於實施前須藉由風險評估之過程加以審查，亦即採取任何矯正或預防措施以消除造成實際或潛在之不符合狀況的根本原因時，應根據問題的大小和安全衛生風險的程度採取適當的作法。

(九) 對於監督與量測績效之設備，事業單位應建立並維持適當的程序以校正和維修該設備，且校正和維修活動之紀錄及結果應加以保存。

五、結論

修訂後自護制度系統的執行架構與OHSAS 18001中PDCA的運作邏輯類似，它提供給我們建制或改善安全衛生管理工作，甚至是事業單位管理制度全面提昇的參考藍圖。然而觀察國內業界目前推行管理系統之一般狀況，未來在推動與執行自護制度或OHSAS 18001時，應特別注意下列相關事項：

(一)管理階層與組織權責方面:

1.強化高階主管對安全的認知與承諾，方能展現其持續改善安全衛生的決心與實績。

2.安全應是各階層主管的職責，而非僅由工安主管或工安人員負責。

(二)風險評估技術方面:

目前業界普遍欠缺風險評估的觀念、人才、技術與經驗，因此應積極培訓相關人員之智能及技術能力。

(三)管理制度方面:

1.文件資料和紀錄應隨時保持與現場實務之一致性。

2.強化變更管理的觀念與實際作法，方能避免或降低因變更所引起之風險。

(四)事故調查/緊急應變方面:

1.礙於法律責任、外界觀感等錯誤認知，未能正確落實其目的。

2.強化事故調查人員的調查技巧及落實人員提報虛驚事故，確實鑑認出事故之基本原因，方能發現系統上的缺失而加以改進或強化，以達到預防事故再發生的目的。

3.依據製程或作業特性及風險評估結果，規劃緊急應變計畫，即”Scenario-base”的緊急應變計畫，才能有效管理剩餘風險。

(五)績效評估方面:

1.自護制度及OHSAS 18001雖要求建立被動式(Reactive)及主動式(Proactive)之評估指標，但應強化主動式評估指標的認知與經驗，如:計畫目標達成程度、風險控制符合程度等，藉以有效防範災害的發生，。

2.加強對安衛績效指標進行分析、監控及管理，以確認安全衛生管理工作之成效與缺失，並達成持續改善安全衛生績效之承諾。

在此提出這些建議以供各界參考、省思及即早應對，我們更希望業界在推行自護制度或OHSAS 18001時能擺脫以往推行ISO 9000或ISO 14001的心態，不要僅為了取得證書而驗證，應建立職業安全衛生的後果是人的生命財產損失，其衝擊遠大於品質與環境的共識，進而建立”安全是一種價值”(Safety Value)的理念，並將建制職業安全衛生管理系統當作是事業單位管理體質提昇的一次機會，才能逐步達到永續經營的境界。

六、參考文獻

1. BS 8800(1996), Guide to Occupational Health and Safety Management System。

2. OSHA 29 CFR 1910.119, Process Safety Management of Highly Hazardous Chemicals.

3. OSHA Instruction CPL 2-2.45A CH-1, Directorate of Compliance Programs.

4. 工安環保中衛體系種子人員教育訓練；1998年3月經濟部工業局主辦。

5. 事業單位安全衛生自護制度自評申報書及評鑑作業規範；1998年2月行政院勞委會編印。

6. 英國標準BS 8800實施於我國事業單位之可行性分析；1998年1月行政院勞委會勞工安全衛生研究所編印。