黃宏莆

經濟部水利署  水文技術組

科長

台灣地區因區域產業發展及水資源調配條件未能妥適配合，導致局部地區以地下水為主要水源。而地方主管機關或疏於自然環境變化資訊之審度，或囿於用水需求，甚或限於民意趨向，致未能適時研訂妥慎之因應措施。部分地區由於未有效管理地下水使用而有超量抽用情形，以致發生地層下陷及海水入侵地下含水層之問題，因而造成土地鹽化，影響水土資源之開發利用。如何針對區域水資源環境特性與產業發展需求，審思水井管理課題，以合理運用地下水資源，實值得給予更多的關心。本文參考國外經驗，衡諸國內現實狀況，從地層下陷防治的角度提出淺見，期有助於地下水資源之有效管理。

一、台灣地區地層下陷現況及防治重點

依據經濟部水利署定期檢測資料(參見表一及表二)，迄2002年底，台灣地區地層年下陷速率最高者為彰化縣大城鄉，其速率為12公分/年。而依據2003年調查資料，大城鄉年下陷速率已降至10公分/年；雲林縣褒忠鄉年下陷速率則超過12公分/年，成為全臺年下陷速率最高地區。年下陷速率達3公分/年以上之面積最廣者為雲林縣，2002年面積為610平方公里，2003年隨監測調查範圍之擴大其面積增為703平方公里。迄2003年，累積下陷量最大者為屏東縣塭豐村之3.25公尺。上述各地區中，屏東地區因地質條件、產業發展等因素，經二十餘年防治工作之推動，年下陷速率達3公分/年以上之面積已自1995年之105平方公里降至2001年之5平方公里，其下陷問題已趨紓緩。而彰雲兩縣則仍屬嚴重區域，其問題癥結可歸納為：

1.區域內產業用水超過可供水源潛能，不足水量以地下水超抽挹注。

2.違法使用情形普遍，納管處置不易。

3.從業人口高齡化，輔導轉業不易。

4.深層抽水行為，二次下陷隱憂。

5.人力及經費不足，防治成效有限。

為積極推動相關防治工作，行政院核定「第二期地層下陷防治執行方案」(以下簡稱二期方案)時指示「本方案中屬地方政府經常性業務由地方政府自籌經費辦理，惟為落實推動本計畫，可選取二或三個縣市為地層下陷治理示範區(其中之一示範區應含高鐵通過之雲林縣地區)，由中央統籌辦理」。基此，經濟部水利署、農委會漁業署及內政部營建署乃共同研定「彰化雲林地區地層下陷防治計畫」，報奉行政院核定據以辦理防治工作。此項計畫研列之專案工作包括：

(一)強化區域地面水及地下水聯合調度功能

1.自來水公司獨立供水站網配合地面水源開發進度，與地面水管網連通；並優先使用地面水源，減少使用現有抽水井；集集攔河堰於豐水期儘量調度提供足夠自來水水源。

2.整合既有水文、地質等相關資料，規劃於扇頂區域擇區實施地下水補注。

(二)降低區域內產業用水需求

1.檢討現行耕作制度之調整計畫

因水資源開發不易，配予各標的用水單位之地面水已相當有限；而相關法規限制地下水之抽取，將不利於水利會灌溉事業之運作。為因應未來可能面臨之缺水問題，由水利會視實際情形檢討適度調整現行耕作制度之可行性並依程序報核。

2.規劃辦理及推廣造林示範計畫

長期而言，造林為改變土地利用，減少灌溉用水量之可行措施。在彰雲兩縣地下水管制區內（尤以雲林縣高鐵沿線鄉鎮）積極推廣造林計畫，以4年內合計造林400公頃為目標。除台糖公司位於上述區域內之農場應積極配合造林，建置示範區外，並從經濟效益及產業調整之觀點，評估增列栽種樹種及延長獎勵年期與額度、考量放寬土地地目以及地下水管制區內之造林面積限制之可行性，以強化農民參與意願，減少灌溉用水量。

3.專案辦理彰化縣大城鄉魚塭休養計畫

彰化縣之地層下陷主要發生於大城鄉，而其下陷癥結則為養蜆池過度集中抽水。因此在地面水無法足量供應之情況下，除原二期方案持續推廣養殖循環水設施及配合國土復育策略方案規劃辦理海水統籌供應站外，另將每年減少200公頃養蜆面積，以紓緩下陷問題。

4.灌溉輸水系統之檢修改善及新建

根據雲林農田水利會之調查，濁幹線之輸水損失率高達49%。其中除部分為沿途農民自行取水及蒸發散量，大部份係輸水渠道之滲漏損失。因此應以減少彰化縣約52公里及雲林縣約82公里之灌溉系統輸水損失為目標，全面檢修改善彰化雲林地區既有供水路系統。同時增建小給水路及沿海灌區供水路之內面工工程，並強化水利會小組用水管理功能，以提高灌溉用水效率。

(三)健全水井管理體系

1.自來水公司、水利會及台糖公司中深井之停用與遷建將能有效降低下陷地區地下水之抽取量。此項工作將配合集集攔河堰及湖山水庫等地面水源供應時程及狀況，逐步停用雲林地區自來水公司抽水深井；並於2008年底前完成遷移高鐵沿線雲林農田水利會屬主要水源(地下水灌區)之水井；台糖公司水井則協調加以封口停用。

-- 雲林縣高鐵沿線3公里範圍內自來水公司、水利會及台糖公司水井之停用及遷移改建。

-- 彰化縣大城鄉水利會及台糖公司中、深層水井之封口停用及遷移改建。

2.審慎規劃違法水井處置計畫，研擬可行配套措施，排定封井優序。並配合農委會推動之休耕轉作、景觀造林以及本計畫各項防治措施之區位與時程進行違法水井封填作業。同時嚴格禁止新設違法水井。

3.全面調查彰化雲林地區現有水井位置及數量，俾作為法令研修及違法水井處置計畫研擬之參據。

(四)法令及辦法之研修

1.2003年12月3日公告之「地下水鑿井業管理規則」，並無遏阻鑿井業者協助鑿設違法水井之條文內容。因此將研究提高鑿井業申設門檻，同時加強鑿井業者鑿井紀錄簿查察及檢核，以及鑿井業者稅務資料比對稽查與加重罰則，從源頭遏止新增違法水井。

2.參照「違章建築處理辦法」，完成研訂違法水井納管(補登記)辦法，以輔導水井所有人辦理補登記，全面納管現存違法水井。嗣後分期分階段處置納管之違法水井。另依補登記作業期限作為判定新增違法水井之時間點。新增違法水井即查即封。

二、違法水井之處置管理

台灣地區地層下陷主要原因為地下水超抽。依據往昔零散調查資料統計，查出之水井總數已逾25萬口。水利法規定凡取用水資源者皆需依照水權管理規則辦理或免為登記。但由水權資料庫可知迄2004年底，具合法登記之水權及臨時用水執照之水井數僅1萬3千餘口，其所佔比例尚不及水井總數之5%。在規範人民權益之法規遵守度上，違規水井遠多於合法水井之情況在民主法治社會中是絕無僅有。但在台灣現今政治環境與社會風氣中，依法強制查處封填違規水井之作為實有其困難。

依照法令規定，可能形成違法水井之情況可分為兩類：

1.實質違法－即未依規定申請水井興辦許可，或曾申請水井興辦未獲許可者。

2.程序違法－即曾獲水井興辦許可未依限完成，或獲水井興辦許可且依限完成但未申請水權登記，或曾獲水井興辦許可且依限完成惟申請水權登記未獲核准，或曾登記核予水權狀或臨時用水執照未依規定展限者。

依據水利法第四十六條之規定，未經主管機關核准而擅行施工之水利建造物，主管機關得令其更改或拆除。水利法第六十條之二規定，水井停止使用或廢棄時，水井所有人應將水井封閉或填塞，以防止含水層水量之流失或水質之污染。而水利法第九十三條規定，違反本法或主管機關依法所發有關水利管理命令，而擅行或妨礙取水、用水或排水者，處四千元以上二萬元以下罰鍰。由此可知，針對違法水井之查處封填有其嚴格規定。現今情況實係地方主管機關長期任令違法事實存在之後果。但違法水井之依法查處封填將影響產業發展，攸關民眾生計之存續。其已非屬單純執法落實問題，而與社會政治問題互相牽扯。政府應以積極態度，面對違法水井用水需求事實，以特別法令將歷史糾結問題作時間切割。特別法令施行前之違法水井在符合規範條件下予以納管，特別法令施行後之違法行為則嚴予查處。並衡諸實情，以務實突破性之作為推動辦理相關工作。主要構想如次：

1.  嚴格取締新鑿違法水井，以避免違法水井數目持續增加。

2.  研議依水利法開徵水權費－因地下水之取用極為方便且不須負擔任何費用，多數用水人乃不知節約。而抽用地下水造成之後果又須由全體國民共同負擔，實不符公平正義原則。因此開徵水權費將可避免不必要之浪費。

3.  推動水井普查－辦理違法水井限期申報作業。藉由水井普查或自動申報，建立全國水井基本資料庫，掌握實際地下水資源抽用情報。不自動申報者一經查獲即依水利法予以封填並處罰。

4.  審慎規劃水井普查後登錄之違法水井處置計畫，研擬可行配套措施

(1)配合二期方案各項防治措施之辦理進度（如休耕轉作、景觀造林等），在已完成之區位範圍內進行違法水井封填作業，並嚴格取締新鑿違法水井。

(2)水井普查所申報之違法水井屬產業群落之專區範圍，按規定期限內設置公井(供專區內產業公共使用)，取得合法水權。公井供水範圍內之違法水井則嚴予封填。

(3)無設置公井法源依據之已申報水井可因地、因時、因人考量採下列處理方式

a.依鑿設時間分年分期封填。

b.同意使用至水井自行損毀為止。

c.重新檢討既有合法水權外可再核發水權之空間，在補注與取用平衡之原則下，對非法水井採取水量打折之方式發給水權。並嚴格監督其實際取用水量，超量抽取者即刻撤銷水權。

d.地面水源可充份供應時即封填拆除。

三、結論與建議

違法水井管理涉及之層面廣泛。若依法查處封填則將影響產業發展，攸關民眾生計之存續。其已非屬單純執法落實問題，而與地方社會、政治問題互相牽扯。因此違法水井之處理需實事求是方能達其效果。審視現有水利法及相關法規，其有關違法水井一經發現即予封填之規定，實有執行上之困難。因此應修正水利相關法令，將歷史糾結問題作時間切割。採「修法前之違法水井在符合規範條件下予以納管，修法後之違法行為則嚴予查處」之方式，將較易為民眾及地方政府所接受，並達到預期效果。

地層下陷問題係數十年來累積超抽地下水所造成。地層一旦下陷即永遠無法回復，其災害是永久的。根據台北市之經驗，即使相關防治措施皆能落實，不再超抽地下水，仍需約20年方能停止下陷。因此，防治措施永遠不嫌多、不嫌早。只要能開源或節流，任何措施皆值得一試。希望藉由民間與政府之共同努力可幫助地陷區儘早脫離地層下陷之夢魘。

四、參考文獻

1.行政院農業委員會、內政部、經濟部，「彰化雲林地區地層下陷防治計畫」，2005年4月。

2.行政院農業委員會、內政部、經濟部，「第二期地層下陷防治執行方案」，2003年4月。

3.行政院農業委員會、經濟部，「雲林農田水利會高鐵沿線三公里範圍內水井封移計畫」，2005年5月。

4.經濟部水利署，「水利法規配合國家發展重點計畫之檢討修正計畫」，2004年。

5.經濟部水利署，「地層下陷防治服務團2004年度執行計畫」，2004年。

表一  2001至2003年度地層下陷最大累積下陷總量及持續下陷面積比較表

註：

1.表中統計資料係選取目前各縣（市）最大地層下陷累積總量之測點：臺北盆地之北門測點、桃園縣之桃26測點、宜蘭縣之永鎮測點、彰化縣之西港測點、雲林縣之台西測點、嘉義縣之三江派出所測點、台南縣之北門測點、高雄縣之茄萣測點及屏東縣之塭豐測點。

2.*代表參考地層下陷監測井之觀測分析資料。

3.資料來源：「台灣地區地層下陷之監測、調查及分析(3/4)」，經濟部水利署，2003年12月。

表二  1997至2003年度地陷區最大年下陷速率統計表

註：

1: * 代表參考地層下陷監測井之觀測分析資料。

2.台南1997至1999年度資料，參考台灣省政府水利處：「台南沿海地區地盤下陷檢測計畫報告」，1999年6月。

3.高雄1997至1999年度資料，參考台灣省政府水利處：「高雄沿海地區地盤下陷檢測計畫報告」，1999年6月。

4.資料來源：「台灣地區地層下陷之監測、調查及分析(3/4)」，經濟部水利署，1993年12月。