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摘要
近年來我國發生多次重大天然與人為災害，遭受嚴重的災損，政府災害防治與救災能力不斷受到考驗。有鑒於此，政府已積極推動各項災害防救工作。本文強調推動災害防救工作時宜導入區域聯防之觀念，加速落實區域聯防之相關工作，強化各級政府間以及社會、企業體與政府間之合作，以「近水救火」爭取災害搶救之時效性，俾能有效降低災損。此外，藉著區域聯防觀念延伸社區防災、全民防災之推動重要性，勾勒出點、線、面三方向全方位之防救災工作推展的新思維。
一、前言
台灣位於西太平洋颱風地區以及歐亞板塊與太平洋板塊交接之環太平洋地震帶西側，地理環境條件極易引發天然災害。根據行政院災害防救委員會於2008年頒佈實施的災害防救深耕五年中程計畫資料統計[1]，1958~2005年的48年間，合計發生天然災害243次，發生次數依序為：颱風175次(72%、人員傷亡13,891人、房屋倒塌341,992間)、重大水災39次(16%、人員傷亡2,388人、房屋倒塌49,626間)、嚴重地震20次(8%、人員傷亡15,357人、房屋倒塌149,659間)、其他災害9次(4%、人員傷亡201人、房屋倒塌194間)。天然災害平均一年發生5.1次，每五年平均發生次數從1983年後逐年攀升；尤以1988年之後，平均一年發生之天然災害總數均高於5.1次，颱風與地震災害的發生尤為顯著，顯示台灣所面臨的災害威脅有愈來愈頻繁的趨勢。以颱風災害為例，平圴每年發生3.6次，為台灣重大天然災害種類中發生次數最頻繁者，根據行政院主計處統計近四十年因颱風災害所造成之損失，平均每年高達190億元，約為國民生產毛額0.7%，若再加上其他間接損失，恐倍於此。此外，降雨量迭創紀錄，其引發的水患、土石流，不斷考驗台灣災害防治與防救災能力。
依據2008年交通部中央氣象局過去90年的觀測資料統計顯示，台灣地區平均每年約發生2,200次地震，其中有感地震約214次，成災地震0.4次。最近十年來地震所造成之重大災害發生次數計9次，佔四十餘年來總發生次數二分之一強。其中又以1999年九二一集集大地震造成2,455人死亡、50人失蹤、11,305人受傷為最，約占同年天然災害總傷亡人數96%，直接財物損失達3,600億元，環境與經濟等間接損失難以估計，對台灣社會造成嚴重衝擊。地震災害發生次數雖不比颱風水災頻繁，惟一旦發生重大地震，則傷亡與損失甚鉅，其所引發地滑、山崩、火災及土石流等二次災害亦不容忽視。同時，由於台灣土地高度開發、都市人口與機能密集，火災、爆炸、化災、空難等重大人為災害亦頻頻發生，導致生命財產嚴重傷亡與受損。而全國自中央、直轄市、縣（市）政府與鄉(鎮、市、區)公所均為執行災害防救工作之第一線單位，與民眾生命財產息息相關，災害防救法賦予各機關有關救災之權限，因應各類型災害，執行第一線災害防救工作須密切配合，才能有效降低災害的傷亡損失。
二、災害管理的四階段觀念
何謂災害防救？它是否僅指災害來臨時的搶救與應變？答案當然是否定的。2006年APEC災難管理機制提出一套災害處置方式，不同於一般僅著重於救援與重建之觀念，而將災難管理在時序上分為「災前預防、災臨應變、災時救援、災後重建」四個工作循環。災難管理體系之規劃與設計，必須具有處理多重複合災難(multiple disaster)之能力。換言之，災難管理必須兼顧災前預防、災臨應變、災時救援以及災後重建四個面向。另由於許多天然與人為災害之形成往往涉及國土之規劃與利用、都市與產業之發展、人口都市集中化以及工程建設數量與品質等社會經濟的多層次多面向問題，因此災難管理是屬於跨部門、跨區域的共同問題，不可能加以分割切離，否則將顧此失彼，徒勞無功。此一多層次、多面向、跨部門的災難管理思維，在跨國巨型災難之國際層次災難管理上，亦能適用[2]。
近年來政府積極推動中央、直轄市、縣(市)政府、鄉鎮市之防救災作業能力提升工作。全國各級政府於防救災能力提升的同時亦應思考一個重要的問題：災害來臨時是不分中央、縣市或鄉鎮市的。以這幾年發生的水災事件為例，於颱風豪雨過後中南部地區總是遭逢嚴重的淹水事件，而其他地區呢？災情可能並未如此嚴重。然目前實務上區域聯防相互支援機制，雖各縣市政府簽訂有相關書面協定，一旦發生大規模災害，以筆者實際參與災害應變工作所得之經驗，縣市政府仍以向中央申請支援者為多，相互支援之機制運作較少，該項作業規定未盡落實運用。災害防救是多面向的問題，不應僅求助於中央，宜思考跨區(縣市)請求支援協助其災害防救工作。以「近水救火」爭取災害搶救之時效性，有效降低災損與避免災害擴大，係各級政府應有的新抗災思維[3]。
三、區域聯防的法源依據
歷來之重大天然與人為災害皆非僅憑受災縣市政府自身能力或資源所能即時妥善應變處理者。有鑒於此，行政院於2001年頒訂之「災害防救基本計畫」各編第二章第三節緊急應變體制內，揭示地方政府應視災害規模，必要時依事先訂定之相互支援協定，請求鄰近地方政府支援；並於2004年頒訂之「直轄市縣（市）政府災害防救相互支援協定作業規定」內，明列相互支援協定簽訂原則、相互支援之時機、聯繫協調單位、支援內容、申請程序及費用支應等相關事項；另去（2007）年3月函頒修定之「災害防救基本計畫」第一編第二章目標與方針內，更增訂「研擬反映地方災害防救特性之地區災害防救計畫，並落實區域支援協定」為5年內防救災工作之目標[4]。
四、區域聯防機制
區域聯防之觀念最早來自《韓非子·說林上》：「失火而取水於海，海水雖多，火必不滅矣，遠水不救近火也」，其意即注重區域聯防概念。我國災害防救體制為三層級，中央、縣(市)與鄉鎮市(區)，面臨災害時有請求與協助災害互助關係，但是近年救災工作常見在各縣市與鄉鎮市區尚未尋求區域聯防協助時，即請求中央協助，不但無助於降低災損，更造成諸多之救災困擾與資源之浪費。本文提出之區域聯防概念(詳圖1)，強調直轄或縣市政府扮演極重要的救災聯防角色，彼此間應簽署區域聯防協定，並於臨災時互助聯防，當縣市區域聯防仍無法有效抗災、耐災時再尋求中央之協助；而救災第一線鄉鎮市或區臨災時亦須有相同之聯防概念。
圖1 區域聯防概念構想圖
就中央角度觀之，為利直轄市、縣（市）政府得以事先簽訂災害防救相互支援協定方式，俾於處理災害規模超過自有能力或資源時，能迅速應變，有效整合資源，提昇應變效能，防止災害擴大，減低生命財產損失，行政院災害防救委員會特訂定區域聯防之規定。將台灣本島各直轄市、縣（市）政府以下類型加以結合共訂抗災聯防，並依實際需要選擇適當之直轄市、縣（市）政府建立相互支援機制，簽訂相互支援協定，其可能之聯防形式可簡易分類如下[5]：
(一)、區域型聯防：為有效掌握時間達迅速應變，依鄰近區域可劃分為以下區域：
(1)北基宜：包括臺北市、臺北縣、基隆市、宜蘭縣
(2)桃竹苗：包括桃園縣、新竹縣、新竹市、苗栗縣
(3)中彰投：包括臺中市、臺中縣、南投縣、彰化縣
(4)雲嘉南：包括雲林縣、嘉義縣、嘉義市、臺南縣、臺南市
(5)高高屏：包括高雄市、高雄縣、屏東縣
(6)花東：包括花蓮縣、臺東縣
(二)、跨區型聯防：
為因應人為或天然等因素造成之大規模災害，於前款區域型聯防範圍內之地方政府皆遭受災情形無法就近相互支援時，直轄市、縣（市）政府可另行與區域型聯防範圍外鄰近之直轄市、縣（市）政府簽訂跨區型聯防之相互支援協定。
(三)、結盟型聯防：
除前二款類型聯防外，直轄市、縣（市）政府得考量人口、環境、地理及交通等特性，另行與災害防救屬性較為相近，物資及人力配置較為近似之直轄市、縣（市）政府簽訂相互支援協定。
相互支援內容包括：(一)人命救助與災害搶救、(二)醫療及傷病患運送處理、(三)救災人力、車輛、機具、器材等救災資源之支援、(四)安全警戒及維護、(五)災民收容、(六)物資救濟、(七)消毒防疫及污染防治、及(八)其他協助災害防救事項。
總而言之，因各級政府受限地方人員短缺、財政窘困等問題，若能將救災資源共同分享，化零為整，結合鄰近地區之救災人力與資源，共同投入救災行列，建立良好區域合作模式，必可增強地方救災應變之能力。當然各項政策與制度均有優缺點，茲將區域聯防之優缺點概述如下，供讀者參考並取長補短，俾使防救災工作收到最佳成效[6]：
(一)、優點：
(1)鄰近之縣市政府，彼此之間有地緣性，可以縮短救災支援時間，且熟悉地形環境，可以迅速深入了解災區狀況。
(2)彼此救災資源共享，可以節省人力，且將救災工具發揮至最大之功用，使用同樣的人力及財力，其救災應變之區域卻可更廣。
(二)、缺點：
(1)遇到全面性之大型災害，如921大地震、歷次水災等，各級災害應變中心對轄內所發生的災害已投入大量人力、物力，甚至已請求中央或上級之人力、物力之支援，不可能提撥其他之人力、物力支援鄰近地區。
(2)政府單位分工明確，要分工很容易，要合作卻顯得力不從心，無法在有效的防救災工作，作出最迅速的支援工作。
五、地方政府、社會與企業體之區域聯防概念
以雲林縣為例，麥寮鄉有六輕工業區之大型企業體，與雲林縣共榮共存。就防救災角度觀之，彼此間更應建立起緊密的互助關係。2005年六月當地曾發生嚴重的0612水患，其影響範圍雖未擴及工業區內部，但工業區對外唯一的聯絡道路及其他道路則嚴重積淹水，致使內外工作通勤受到阻礙，若當時淹水或處置時間過長則必將造成間接且嚴重之災損。又設若工業區內發生嚴重火災，其區內雖有消防隊之編制，且設備新穎優良，但若未啟動區域聯防之機制，亦勢必造成無法估計之後果與損失。因而企業加入區域聯防之觀念應獲得重視與強化。平時工業區應與地方政府建立良好的區域聯防工作，協助政府於災害發生時加入救災行列，真正做到共榮共存之目標。當然工業區平時更應建立災害防救業務計畫，並與政府的防救災計畫互相結合，依照災害管理四階段整合彼此間之各項資源，建立並落實互助演練支援機制，方能互助合作聯防抗災。
除地方政府與企業體可建立良好的區域聯防機制與救災資源共享外，尚有其他可簽訂互助協定的社會團體。譬如：慈濟、紅十字會、救難協會、醫療機構及大型救災機具提供廠商等。大家連合建立災害搶救、後援互助工作，災害發生時協助災害搶救、災民協助安置、心理輔導、提供膳食、醫護照料及物資救濟等。如此一來，除減少人命損失外，更可讓人民在心理層面獲得安心，全方面的降低災損。
此外，目前災害防救工作已從政府個人轉為全民防災意識提升，在此同時提出強化社區防災之重要性。「社區防災」為區域聯防觀念之延伸，社區居民救災互助比等待救援更為重要。而如何建立防災社區呢？應從居民本身的防災教育做起，設計一套完整的課程，使社區居民擁有自救與救人之技術，並了解社區整合社區各項防災資源，發揮近水救火之效；現今的防救災工作已從原本的被動趨於主動，且自主防災與區域聯防之觀念更應落實。災害防救之工作有點(社區)、線(區域)、面(整體)三方向的加入落實與聯防後，三者共同去做，必能將我國打造成一個”水水”的耐災、抗災的國家。
六、結論與建議
綜觀現行災害防救工作，各機關均互訂有書面協定，但經多次災害的應變過程中亦發現，各項災害應變仍屬直接向中央求援者居多，顯見區域聯防落實面仍有待加強。未來推動防救災工作宜思考以區域聯防互相支援協助，若防救災能量仍為不足，再向中央(上級)求援，以爭取災害搶救之時效，避免災情因延誤搶救時效而擴大。落實區域聯防概念對整體防救災工作相當重要，亦是各政府機關應有的防災新思維。
聯防機制分為區域型聯防、跨區型聯防、與結盟型聯防三大類。不同類型的聯防事項大同小異，主要精神均為結合鄰近地區之救災人力與資源共同投入救災行列，並爭取搶救時效。三大類型各具優缺點，應取長補短，俾使救災工作收最佳之效率、更有效降低災損。
社會與企業體之結合聯防救災亦為本文之重點。政府、企業體與社會各單位應建立良好的聯防機制，平時更應定期辦理演練，使整體聯防機制落實，未來搶救上更有效率。此外，企業與政府間之各項防救災計畫應確實做好整合工作，發揮平時共榮共存、災時互助聯防之基本理念。
近年來政府推動之社區防災工作為區域聯防之概念延伸，它使很多社區的抗災、自救救人的能力提昇不少，效果極佳。未來各級政府應更積極去推動，以達到自點、線、面三方向全方位提升抗災、耐災與互救之能力。
七、參考文獻
[1]行政院災害防救委員會，2008，災害防救深耕5年中程計畫。
[2]朱奕嵐，2006，參與並推動APEC災難管理機制之意義，中華台北APEC研究中心，http://www.ctasc.org.tw/05subject/s_19_2.asp。
[3]內政部消防署，2008，強化災害防救體系與落實運作計畫(二)綱要計畫書。
[4]行政院災害防救委員會，2005，直轄市縣（市）政府災害防救相互支援協定作業規定。
[5]沈俊興，2006，現行災害防救體系鄉鎮市公所運作機制之研析－以麥寮鄉為例，國立雲林科技大學環境與安全工程系碩士論文。
[6]國立雲林科技大學，2007，強化雲林縣政府地區災害防救計畫。 |
